分散抑或合并――论食品安全监管机构的设置

分散抑或合并――论食品安全监管机构的设置

减小字体 增大字体 作者:管理员  来源:本站整理  发布时间:2009-09-03 19:57:33

高秦伟*

一、引言
近年来,美国食品安全事故层出不穷,根据美国联邦疾病控制中心的估计每年约有9000人死亡,3千3百万人次因此而引发疾病。[1]在审视这些危险之后,政府官员与专家们认为美国国家食品安全监管体系呈现出“诸候割据”式的结构,系监管不力的主要原因。在美国,大约有15个联邦机构在30多部法律之下各自展开工作。[2]许多的官员与评论者纷纷建议将这些联邦机构整合成一个单一的食品安全监管机构,他们的建议自食品与药品管理局(the Food and Drug Administration, FDA)和美国农业部(the United States Department of Agriculture, USDA)分立时就已经存在并延续至今。[3]特别是进入到21世纪以来,尤其是在世界其他国家开始统一整合食品安全监管机构的背景之下,许多学者认为联邦政府更应该采取行动将分散的机构予以合并。[4]“当食品安全出现危机时,公众从来没有像现在这样急需对安全的确认。准确地说,当前的规制结构阻碍了有效的行动。因为很少有一个独立的机关拥有完全的管辖权从而应对食品安全领域出现的重大问题……公众经常面对的是冗长的延误,重叠的官僚体系,如此这般将协作回应的企图一一击破。”[5]不过也有学者认为解决食品安全问题不在于机构的合并,而且合并的成本偏高,可以考虑加强权力与资金支持。[6]那么究竟问题的关键是什么,食品监管的机构如何设置,如何监管,面对同样问题的中国又如何改进,将是本文要展开讨论的。文章主体分为五个部分,首先探讨美国食品安全监管机构的发展演进,其次指出美国现行食品安全监管体系的弊端,再次阐述合并的建议及其相关分析,第四部分介绍主要西方国家关于食品安全监管机构合并的经验,第五部分探讨中国问题及借鉴。另外,食品安全问题一般可以从两个层面去理解:一是指food security,即食物供给中的安全问题,主要是因故意在食品供给过程中添加有毒物质而引起的(如恐怖活动等);另一个是指food safety,即因无意识行为、可能是较差的卫生环境、操作水平不足或者监管疏忽等而引起的食品污染。[7]本文则主要探讨后者,但有时也兼顾前者。

二、美国联邦食品安全监管机构的发展演进
美国联邦食品安全监管体系开始运作于1906年的《纯食品与药品法》(the Pure Food and Drugs Act)[8]及1907年的《联邦肉类产品检验法》(the Federal Meat Inspection Act)。[9]这两部法律分别由化学局(the Bureau of Chemistry)与动物产业局(the Bureau of Animal Industry)执行。[10]化学局是由农业部管理的局,当时的主要任务是监管美国国内的食品生产者。化学局的工作较为突出,激发了公众对错贴标签、掺假食品的关注,当时的局长(Harvey Wiley博士)要求对相关的食品进行严格规制。后来该局更名为食品、药品与农药管理局(the Food, Drug, and Insecticide Administration, FDIA),1930年又更名为食品与药品管理局。[11]

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